我国城投债的发展历程

一、中国城投债的原因

 

（1）中国城镇化需要大量资金

 

目前，我国正在大力推进城镇化进程。2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大国内需求的最大潜力。要积极引导城镇化健康发展。根据我国城镇化率数据，1978年以前，城镇化率仍相对较低，保持在17%左右。1978年以后，我国城镇化进一步发展。自1995年以来，我国城镇化进程明显加快。从1995年的29.04%到2011年的51.27%，城镇化平均年增长率为1.3%。由此可见，我国城镇化正处于快速发展阶段，地方政府也需要大量资金支持城镇化。

 

（2）分税制改革减少了地方政府的收入

 

为了建立适应社会主义市场经济要求的金融体系，国务院于1993年12月15日发布了《关于实施分税制金融管理制度的决定》，改革主要包括以下内容：中央财政与地方财政的税收划分；中央与地方事权与支出的划分；中央财政确定地方财政返还金额。分税制改革后，地方财政收入比例明显下降，但支出持续上升。1994年以前，地方财政收入比例仍相对较高，高于支出比例，地方财政支出相对平衡。1994年以后，比例明显下降到50%左右，但财政支出持续上升。这使得地方政府的财政赤字一直存在。没有其他融资手段，财政赤字将继续扩大。

 

（3）法律限制了政府的融资渠道

 

1994年3月，中国颁布了《中华人民共和国预算法》，直接限制了地方政府的债权。同时，《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条、第三十条还规定，中国人民银行不得透支政府财政，不得直接认购、报销国债等政府债券，不得向地方政府和各级政府部门提供贷款。这些法律规定使地方政府的融资渠道很少。

 

以上三个原因导致了当前地方政府的困境：一方面，城市化的快速发展需要大量的资金来支持，另一方面，地方财政收入逐渐减少，相关法律也限制了地方政府的融资渠道。因此，地方政府通过划拨土地、股权、国债等资产，建立了资产和现金流可以达到融资标准的公司，承担各种资金，然后将资金应用于市政建设、公用事业等项目。这些公司被称为“地方政府融资平台”。地方政府融资平台的主要表现形式是地方城市建设投资公司（以下简称“城市投资公司”）。地方政府利用城市投资公司发行的相关债权，即城市投资债券。

 

二、我国城投债的发展历程

 

中国的城市投资债券首次诞生于上海。随后，地方政府纷纷效仿上海，城市投资公司如雨后春笋般涌现，城市投资债券发行规模不断增加。大致可以分为三个阶段：

 

一是2005年以前的起步阶段。2005年以前，我国城市投资债券发行主体集中在直辖市和大型省会城市，发行量非常有限。

 

二是2005-2008年稳步发展阶段。2005年以后，地方企业债的启动使得城市投资债券的发展不如新阶段，城市投资债券已成为企业债券的重要品种。2008年，城市投资企业债券共发行720亿元，占企业债券发行总额的30.4%。

 

第三，自2009年以来的快速发展阶段。在宽松货币政策和积极财政政策的背景下，对大型基础设施建设的资本需求推动了企业债券市场的升温，城市投资债券也在这样的背景下迅速发展。