地方政府现行债务融资模式存在的主要制度问题

我国地方政府现行债务融资模式存在的主要制度问题

 

目前，我国地方政府应用最广泛、最重要的灵活融资方式是投融资平台融资。地方政府融资平台是在我国投融资体制改革过程中产生的，是政府解决城市建设资金短缺、避免经济转型时期制度约束的灵活手段。从宏观层面看，地方政府通过平台公司融资，在很大程度上解决了地方政府基础设施建设和区域发展资金不足的问题，在促进地方经济社会发展、增强政府履行职责方面发挥了积极作用。但从微观层面和制度层面来看，在实践中也存在着一些迫切需要高度关注和解决的制度问题。由于灵活的方式涉及主体关系复杂、层次多、责任和权力不清，法律风险大；融资平台公司功能定位不准确，运营不规范，监管难度大，系统风险难以避免；地方政府非法或变相提供担保，债务规模迅速扩大，偿债风险日益增加，对地方金融、金融体系、宏观调控影响较大，危及我国经济运行安全。

 

1. 地方政府与融资平台公司的责权关系不明确，偿债责任和偿债资金来源不落实，债务融资整体管理机制难以建立

 

地方政府融资平台公司通常是经政府或政府有关部门批准和投资的投融资公司，承担一定的建设和融资任务，名义上为独立企业法人。在实践中，平台公司承担的建设投资任务大多是道路、排水、桥梁、铁路、港口、城市公共交通等公益性基础设施项目或准公共产品。这些项目的一个共同特点是没有直接项目收入或收入不足，一般不符合金融市场和金融机构的融资条件，往往需要政府部门给予补贴、担保、承诺或回购担保。然而，由于担保法和相关政策法规的约束，政府部门、金融机构和平台公司只能采取相应的灵活方式，导致地方政府与金融平台公司之间的责任关系不明确，地方政府既不能将平台债务纳入预算，也不能统一安排偿债，平台债务偿债责任和偿债资金来源不能真正落实。平台公司只能“拆东墙、补西墙”或“借新还旧”。从长远来看，平台公司和金融机构都面临着巨大的风险。

 

2. 偿债和风险约束机制不完善，平台公司债务规模难以有效控制，地方政府和金融机构的系统风险将越来越大

 

由于地方政府与投融资平台公司之间的责任和权力关系不明确，融资经营不规范，在风险约束机制不完善的情况下，融资主体的投资职能和偿债责任不明确，投融资平台为了获得经济利益，必然会过度扩大融资总额。同时，近年来，各级地方政府通常采取增加固定资产投资、促进经济增长的模式，导致地方政府融资规模迅速扩大，融资总量难以控制，融资规模难以量化，部分地方政府债务已超过实际财政承受能力。据统计，到2010年底，中国所有地方政府债务至少超过10万亿元，②而且大部分都是隐性债务。为了偿还大量隐性债务，地方政府往往被动“买单”，通过增加收费项目、提高收费标准、收取土地出让金、征收各种资金等方式筹集偿债资金。其中，他们最依赖土地出让收入，严重扭曲了土地市场，由此产生的财务风险和财务风险难以估计。

 

3. 利用平台公司进行项目投融资，必然会影响项目投融资效率和成本

 

政府投融资平台公司被称为独立的企业法人，通常同时承担投资、融资、建设、运营和管理的各种功能。决策与投融资主体之间的责任、权利和利润定义模糊，决策、投资、融资和偿还债务的主要责任不明确。政府通过行政手段将部分公共设施和公益项目的投资和建设任务赋予平台公司，在一定程度上影响项目投资效率，抑制市场机制的作用。另一方面，与政府通过平台公司直接通过金融市场和金融机构获得建设资金相比，不仅增加了一层管理成本，而且资本成本相对较高。一些融资平台仍存在管理不规范、法人治理结构不完善、资本到位率低、资源利用效率差、盈利能力弱等问题。因此，通过平台公司的融资建设不是一种科学有效的方式，而是现有制度下的最后选择。

 

4. 平台融资方式不规范，政府预算管理不到位，信用评级体系不完善，平台债务处于政府和市场监管的“双失灵”状态

 

平台公司债务融资的形式是企业融资，实际上是政府债务。由于制度缺陷，政府和市场的监管处于“失败”状态。一方面，平台公司债务是企业债务，不能纳入政府预算管理，没有统一的管理机构，缺乏有效的信息披露和风险约束机制。部分地方债务监管不到位，没有建立风险预警和控制机制，长期存在债务规模基础不清、偿债责任不落实等问题。一些平台公司对执行债务协议的直接义务人应承担的第一偿债责任认识不到位，甚至倾向于完全依赖政府保护。未形成统筹管理的制度机制，中央政府既不能准确把握地方政府债务，又缺乏有效的约束和监督机制。另一方面，平台债务本质上是政府债务。由于平台融资方式不规范，融资主体的资产负债信息无法及时充分披露，导致信用评级需求不足，方法不成熟，成果权威性差，导致金融市场和金融机构对政府平台的信用认识和风险评价不客观、不充分，无法形成有效的市场约束。一般来说，目前的平台融资模式处于政府监管和市场监管的真空地带，存在严重的制度缺陷和巨大的制度风险。